解读《关于推进中小学集团化办学的指导意见》等文件
按照深化教育体制机制改革的总体要求，为落实市政府工作报告重点任务，进一步扩大优质教育资源，促进义务教育优质均衡发展，加强集团化办学、学区制管理政策研究，市教委研制了《关于推进中小学集团化办学指导意见》和《关于推进中小学学区制管理的指导意见》（分别简称“集团指导意见”“学区指导意见”）。
一、《指导意见》制定的背景
一是深化教育体制机制改革的重要任务。2017年中办、国办印发《关于深化教育体制机制改革的意见》明确提出“试行学区化管理”“探索集团化办学”的改革任务。在2016年专项研究的基础上，我市自2017年开始，总结推广集团化办学和学区制管理典型经验，并将研制两个指导意见作为深化改革的重要任务。
二是落实市委市政府工作部署的必然要求。自2017年，该项工作被连续纳入市政府工作报告重点工作，领导高度重视，要求进一步扩大义务教育优质资源，切实解决人民群众上好学的关切。
三是健全扩大优质教育资源长效机制的现实需要。实践证明，集团化办学和学区制管理是增加优质教育资源覆盖面的有效途径，各区积极探索，积累了丰富的实践经验。但在实践中也出现了一些问题，亟待出台上位政策，进一步健全制度机制，加强引导、指导和规范，促其健康有序发展。
二、两个《指导意见》主要内容
两个《指导意见》内容分为三大部分。
第一部分是指导思想、基本原则和总体目标。《指导意见》提出坚持以人民为中心，努力办好百姓身边好学校，扩大优质教育资源供给，增强人民群众获得感为指导思想，集团化办学着重突出办学模式改革，提出“促进优质均衡、实现共同发展、坚持资源共享、激发办学活力和鼓励办学特色”等五项原则。学区制管理着重突出管理模式改革，提出“坚持优质均衡、资源统筹、多元共治、因地制宜和创新开放”等五项原则。在总体目标设定上，均指向义务教育优质均衡发展，集团化办学着力实现推进教育供给侧改革，扩大优质教育的覆盖面和受益面；学区制管理着力实现区域教育共建共治共享，形成学校、家庭社会协同育人格局，提升区域整体教育质量。
第二部分是主要任务。针对集团化办学和学区制管理的不同特点，《指导意见》在充分吸收理论成果和实践经验的基础上，进行了梳理归纳。
集团化办学的主要任务包含四个方面。一是加强统筹，优化集团办学布局。统筹区内、跨区集团办学，规范异地集团办学。二是规范发展，完善集团治理结构。合理确定集团规模，探索集团学校进有所需、退有所据的动态管理机制；完善内部组织机构。三是促进共享，发挥资源辐射作用。促进集团内场地设施资源共享、支持课程教学资源共享、鼓励集团内干部教师交流，倡导文化引领集团学校内涵发展。四是改革创新，激发集团发展活力。探索更加灵活的用人制度，优化干部教师薪酬制度，创新人才联合培养和贯通培养机制。
学区制管理的主要任务包含五个方面。一是合理划分学区范围。合理规划生源布局，合理配置教育资源。二是完善学区治理体系。促进形成多元主体协商共治和多方协同育人的区域教育发展新格局。三是健全学区管理机制。健全完善“设置合理、目标明确、职责清晰、运行协调、保障有力”的学区制管理体制机制。四是统筹学区资源供给。统筹协调学区内外教育资源，以教育资源整合、融通、共享带动学校和学区提升发展。五是搭建学区发展平台。发挥学区优势，拓宽发展平台，搭建教育教学交流平台和学生学习成长平台，促进师生增强实际获得感。
第三部分是保障措施。主要包含三个方面的保障：一是加强组织保障。加强党的领导，充分发挥党组织政治核心作用，把握正确的政治方向和办学方向。二是加强统筹规划。加强顶层设计和统筹规划，合理布局优质资源，合理规划学区布局，有序、适度发展教育集团。三是加强政策保障。探索适应集团化办学和学区制管理的人员编制、职称评定、薪酬待遇等制度机制。加大人力、财力、物力等政策和条件支持，切实为集团化办学和学区制管理提供有效支撑和有力保证。
三、研制文件的基本考虑
（一）《指导意见》的基本定位是加强市级宏观指导，坚持顶层设计与基层探索相结合，文件总体目标中不设定发展的具体量化指标和年限要求，突出市级方向引领和政策指导，尊重基层已有的联盟、集群、组团、协作片等多种模式的扩优改革，各区可结合区域实际创新探索，根据市级文件精神进行完善提升。
（二）《指导意见》的基本思路是“引领方向、规范管理、完善保障、提升水平”。引领优质均衡发展方向，规范集团、学区基本运行规则，建立完善集团化、学区制的保障体系，切实提升学校办学水平和区域教育质量。内容上突出集团化和学区制的不同特点。集团化突出办学模式改革，更加注重发挥优质资源的辐射引领作用，学区制突出管理模式改革，更加强调区域统筹。
（三）《指导意见》强调压实各区主体责任。集团化、学区制作为区域整合资源的重要途径，《指导意见》强调压实区域主体责任，既明确了区级责任，也明确了区级指导集团、学区发展的内容和任务，要求各区要结合实际加强研究，建立机制，制定具体实施方案，保证相关政策措施落地见效。
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